Thủ đô Washington của Hoa Kỳ được biết đến như là “thành phố của những người vận động hành lang” với gần 100 nghìn người tham gia vào các hoạt động gây ảnh hưởng đến chính sách đối ngoại của chính phủ Hoa Kỳ. Những người này đại diện cho dịch vụ vận động hành lang đã mở rộng hơn 4 lần trong ba thập kỷ vừa qua tại Hoa Kỳ. Tại sao vận động hành lang về chính sách đối ngoại của Hoa Kỳ lại phát triển nhanh chóng như vậy. Bài viết này sẽ hệ thống những vấn đề pháp lý liên quan đến vận động hành lang ở Hoa Kỳ, những vấn đề lý luận và thực tiễn của vấn đề này cũng như một số tác động của vận động hành lang đối với chính sách đối ngoại của Hoa Kỳ với một số nước.

 

CƠ SỞ PHÁP LÝ CHO CÁC HOẠT ĐỘNG VẬN ĐỘNG HÀNH LANG Ở HOA KỲ

 

Vận động hành lang ở Hoa Kỳ được điều chỉnh bởi hai đạo luật cơ bản và một số quy định của Quốc hội. Hai đạo luật đó là Luật về việc đăng ký của các thể nhân nước ngoài (FARA) năm 1938, và Luật về công khai hóa các hoạt động liên quan đến vận động hành lang (LDA) năm 1946. Năm 1995, Hạ viện Hoa Kỳ thông qua một đạo luật mới về công khai hoạt động nhằm hạn chế những kẽ hở của đạo luật năm 1946.

 

Luật về đăng ký của thể nhân nước ngoài là cố gắng đầu tiên kiểm soát các hoạt động lobby ở cấp độ liên bang. Mục tiêu chính của FARA là nhằm ngăn chặn ảnh hưởng của các thể nhân nước ngoài cũng như những tuyên truyền của họ đối với chính sách công của Hoa Kỳ. Ra đời vào năm 1938, mục tiêu cụ thể của đạo luật này là ngăn chặn ảnh hưởng của các hoạt động tuyên truyền của nước Đức phát xít nhằm phát động các phong trào ủng hộ phát xít trên đất Mỹ.

 

FARA yêu cầu những thể nhân đại diện cho bên nước ngoài hoạt động vận động hành lang ở Hoa Kỳ phải đăng ký với Bộ Tư pháp và điền vào một bản khai về mục đích đại diện, thu nhập và chi tiêu cho các hoạt động này. FARA chỉ yêu cầu các thể nhân nước ngoài đăng ký và khai báo những hoạt động của mình chứ không quy định hạn chế phạm vi hoạt động của các thể nhân này. Trong đạo luật về đăng ký hoạt động có hai khái niệm cơ bản là chủ thể và thể nhân nước ngoài được định nghĩa như sau:

 

Chủ thể nước ngoài: Tất cả các chính phủ nước ngoài được hiểu là chủ thể nước ngoài ngoài ra khái niệm này còn được áp dụng cho các đảng phái chính trị nước ngoài, một cá nhân hay tổ chức ở bên ngoài lãnh thổ Hoa Kỳ, trừ trường hợp đó là công dân Hoa Kỳ, một tổ chức, công ty hoạt động trên lãnh thổ Hoa Kỳ được thành lập theo luật của nước ngoài.

 

Thể nhân nước ngoài: Một thể nhân nước ngoài là một cá nhân hay một công ty, tổ chức hoạt động theo yêu cầu hoặc dưới sự chỉ đạo của một chủ thể nước ngoài tham gia vào các hoạt động dưới đây:

 

- Các hoạt động chính trị phục vụ cho lợi ích của chủ thể nước ngoài. “Hoạt động chính trị có nghĩa là những hoạt động được thực hiện với sự tin tưởng là sẽ tác động tới các cá nhân hoặc tổ chức trong chính phủ Hoa Kỳ liên quan tới việc hoạch định các chính sách đối nội và đối ngoại của nước này”.

- Hoạt động công chúng phục vụ cho chủ thể nước ngoài

- Đại diện cho lợi ích của chủ thể nước ngoài trong quan hệ với các cá nhân và tổ chức trong chính phủ Hoa Kỳ.

 

FARA không yêu cầu các đối tượng sau đây phải đăng ký hoạt động:

 

· Các nhà ngoại giao hoặc các quan chức của chính phủ nước ngoài.

· Những cá nhân hoặc tổ chức thực hiện quyên tiền hoặc gây quỹ cho những mục tiêu nhân đạo.

· Những cá nhân hoặc tổ chức tham gia vào các hoạt động tôn giáo, khoa học và nghệ thuật.

 

Theo đạo luật về công khai hóa hoạt động liên quan đến vận động hành lang, các thể nhân nước ngoài phải cung cấp những thông tin sau cho cơ quan chức năng của Hoa Kỳ:

 

- Họ tên, nơi ở và nơi làm việc

- Quốc tịch của thể nhân

- Báo cáo tổng thể về nội dung hoạt động của tổ chức, bao gồm cả danh sách nhân viên và hợp đồng làm việc của họ

- Số lượng và thời gian nhận và tiêu tiền của chủ thể nước ngoài gửi tới.

- Thông tin cụ thể về tất cả các hoạt động của thể nhân đăng ký bao gồm cả ngày tháng và địa điểm gặp gỡ với những người được lobby.     

 

MỘT SỐ ĐẶC ĐIỂM CỦA VẬN ĐỘNG HÀNH LANG ĐỐI VỚI CHÍNH SÁCH ĐỐI NGOẠI CỦA HOA KỲ

 

Thông thường, những người vận động hành lang tiếp cận với các nghị sĩ Quốc hội Hoa Kỳ với những thông điệp mà khách hàng của họ muốn gửi tới các nghị sĩ này và chuyển những thông tin phản hồi lại cho họ. Những người vận động hành lang xây dựng các chiến lược và sách lược chính trị nhằm ủng hộ, đề xướng hoặc ngăn chặn các dự luật hay sửa đổi những đạo luật đang có hiệu lực. Trong một số trường hợp họ xác định những vấn đề, viết diễn văn hoặc sửa đổi câu chữ trong các dự luật với hy vọng những dự luật đó sẽ trở thành luật. Người vận động hành lang là những người “tay trong” với khả năng chỉ bằng một cuộc điện thoại có thể bố trí được cho khách hàng của mình gặp gỡ với chủ tịch hoặc các thành viên quan trọng trong một ủy ban của Quốc hội.

 

Vai trò của những người vận động hành lang là giúp cho khách hàng của họ hiểu được mối quan hệ giữa Quốc hội và chính phủ Hoa Kỳ, giữa chính quyền liên bang và chính quyền địa phương ở các bang của nước này. Phần lớn thời gian của những người vận động hành lang là giải thích cho khách hàng của mình biết điều gì có thể và không thể làm, những trở ngại nào cần phải vượt qua và những cái giá nào phải trả cho những yêu cầu của họ.

 

Các nước có những lý do khác nhau để thuê những người vận động hành lang. Các nước nhỏ hoặc đang phát triển thường quan tâm đến việc xây dựng hình ảnh của nước mình, thu hút sự chú ý của dư luận Hoa Kỳ đối với các chuyến viếng thăm của nguyên thủ các nước đó. Tuy nhiên, lĩnh vực mà các nước quan tâm nhiều nhất trong vận động hành lang ở Hoa Kỳ liên quan đến viện trợ nước ngoài và chính sách ngoại thương của nước này.

 

Theo Donald Massey, phó chủ tịch công ty Fleishman Hillard, một công ty quan hệ công chúng, chính phủ nước ngoài có mối quan tâm đặc biệt đến Quốc hội Hoa Kỳ vì các nghị sĩ Hoa Kỳ có tiếng nói quan trọng trong việc hoạch định chính sách đối ngoại của nước này. Một quốc gia chuyển tải đến Quốc hội Hoa Kỳ càng nhiều thông tin về lợi ích và mối quan tâm của nước này thì càng có lợi cho họ. Và một người vận động hành lang có thể giúp nâng cao vị thế của khách hàng của mình thông qua các hoạt động lobby ở Quốc hội Hoa Kỳ.

 

Những người vận động hành lang đóng một vai trò quan trọng trong việc giải thích cho khách hàng của mình về tác động của những quyết định tại Quốc hội đối với đất nước họ. Do đặc thù của hệ thống chính trị Hoa Kỳ, khái niệm “phân chia quyền lực” có một ý nghĩa khá phức tạp và khó hiểu ngay cả với những nhà ngoại giao nước ngoài hoạt động tại Hoa Kỳ. Do vậy, nhiệm vụ của những người vận động hành lang là giúp giải thích quá trình hoạch định chính sách, đưa ra những gợi ý thích hợp, soạn thảo thư từ để thuyết phục các nghị sĩ ủng hộ chính sách có lợi cho khách hàng của mình.

 

Vai trò của những người vận động hành lang và các nhóm lợi ích được thể hiện rõ trong quá trình thảo luận và thông qua Hiệp định tự do thương mại Bắc Mỹ (NAFTA), một hoạt động chiếm nhiều thời gian của Quốc hội Hoa Kỳ trong thời gian đầu những năm 90. Giới báo chi cho rằng NAFTA là một trường hợp hoàn hảo cho những người vận động hành lang vì đây là một Hiệp định mang tính kỹ thuật cao và chứa đựng nhiều chi tiết rất cụ thể. Theo đánh giá của Thomas Hale Boggs, giám đốc công ty lobby luật Patton và Boggs “sự vận động có hiệu quả nhất là của các công ty Hoa Kỳ có lợi ích trong việc thông qua Hiệp định này. Theo tờ National Journal, Robert Strauss của công ty luật Akin, Gump, Strauss, Huer và Feld đã gặp một nhóm các nghị sĩ đảng Dân chủ còn đang lưỡng lự giữa việc ủng hộ hay phản đối ngay trước khi Hạ viện bỏ phiếu về NAFTA. Trong cuộc gặp này, Strauss, cựu Đại sứ của Hoa Kỳ tại Nga, cựu Đại diện thương mại của Hoa Kỳ và cựu Chủ tịch Ủy ban quốc gia của đảng Dân chủ đã thuyết phục ít nhất là một nghị sĩ bỏ phiếu thuận cho NAFTA.

 

Những người vận động hành lang thu được một khoản tiền khá lớn từ hoạt động của họ trong quá trình thông qua NAFTA. Theo giới báo chí, Chính phủ và các doanh nghiệp Mê hi cô đã chi 25 triệu USD để vận động cho việc thông qua Hiệp định này. Theo tờ Legal Times, công ty vận động nước ngoài đã đăng ký hoạt động Burson-Marsteller thu được 5 triệu USD, công ty luật Shearman và Sterling thu một khoản tiền tương tự và công ty luật Cleary, Gottlieb và Halminton cũng ở New York nhận được 4 triệu USD từ Bộ tài chính và cơ quan tín dụng công của Mê hi cô.

 

Sau khi nghỉ hưu, nhiều nghị sĩ Quốc hội Hoa Kỳ tham gia vào việc lobby. Tờ báo Roll Call của Quốc hội cho biết một phần tư các nghị sĩ khóa 103 đã đăng ký hoạt động vận động hành lang. Trước tình hình này, cả ngành lập pháp và hành pháp Hoa Kỳ đang tìm cách thắt chặt các quy định đối với các nhóm lợi ích. Chẳng hạn Hạ viện Hoa Kỳ đã thông qua một dự luật cấm các nghị sĩ đại diện cho các chính phủ và đảng phái nước ngoài 10 năm sau khi nghỉ hưu. Cũng có những quy định về giá trị quà tặng mà các nghị sĩ có thể nhận cũng như việc công khai các khoản tiền mà họ nhận được từ các nhóm lợi ích.

 

THỰC TIỄN VẬN ĐỘNG HÀNH LANG TẠI QUỐC HỘI HOA KỲ CỦA MỘT SỐ NƯỚC

 

Nhật Bản

 

Vận động hành lang của Nhật Bản tại Quốc hội Hoa Kỳ thu hút nhiều sự chú ý của dư luận, báo giới cũng như các học giả. Từ hai kẻ thù trong chiến tranh thế giới thứ 2 trở thành đồng minh trong chiến tranh lạnh, quan hệ Nhật-Mỹ đã trải qua những bước thăng trầm. Nếu như quan hệ chính trị và an ninh giữa hai nước phát triển tương đối tốt đẹp thì quan hệ kinh tế, nhất là quan hệ thương mại là nguyên nhân cho tranh luận gay gắt và rạn nứt giữa hai nước này. Trong bối cảnh đó, hoạt động của những người lobby chống Nhật và ủng hộ Nhật ở Hoa Kỳ có một vai trò quan trọng đối với chính sách của Hoa Kỳ đối với Nhật Bản.

 

Ngay sau khi kết thúc chiến tranh thế giới lần thứ 2, các nhà lobby của Nhật Bản đã nhấn mạnh đến mối đe dọa của cộng sản và vai trò của nước này đối với lợi ích của Hoa Kỳ ở khu vực châu Á- Thái bình dương. Một trong những điểm nổi bật trong vận động hành lang của Nhật Bản là luôn tìm cách thuê những nhân vật nổi tiếng trong chính giới Hoa Kỳ làm việc cho mình. Một trong những người nổi tiếng lobby cho Nhật Bản đầu tiên là Thomas Dewey, đăng ký hoạt động lobby cho Nhật Bản vào năm 1959 trong việc phản đối hạn chế nhập khẩu đối với các sản phẩm từ Nhật Bản. Tổ chức Thương mại Nhật Bản (JETRO) đã trả cho Dewey 500.000 $ trong vòng 5 năm. 

 

Người Nhật tiếp tục “Mỹ hóa” các hoạt động lobby của mình trong những năm 50 khi mâu thuẫn dệt may là chủ đề chính trong các cuộc đàm phán thương mại giữa hai nước. Mike Masaoka, một doanh nhân người Mỹ gốc Nhật đã thành lập Hiệp hội các nhà nhập khẩu hàng dệt của Hoa Kỳ bao gồm các công ty có lợi ích song trùng với lợi ích của các nhà sản xuất hàng dệt Nhật Bản. Hai luật sư Hoa Kỳ là Nelson Stitt và Noel Hemmendinger đã thành lập Hội đồng thương mại Mỹ- Nhật, một tổ chức có vai trò quan trọng trong việc lobby của Nhật Bản trong ba thập kỷ vừa qua. Ngân sách của Hội đồng thương mại Mỹ-Nhật vào khoảng 300.000$ một năm, chủ yếu do Bộ ngoại giao Nhật cung cấp để gây cảm tình của những học giả nổi tiếng và cung cấp thông tin cho những người có ảnh hưởng đến việc định hướng dư luận ở Hoa Kỳ. Người Nhật không thừa nhận việc họ kiểm soát hoạt động của Hội đồng thương mại Mỹ-Nhậtcho đến khi Bộ Tư pháp Hoa Kỳ đâm đơn kiện tổ chức này vào năm 1976. Do vụ kiện đó, tổ chức này đã phải đổi tên thành Viện Kinh tế Nhật Bản và công khai thừa nhận được Bộ ngoại giao Nhật tài trợ.

 

Bước tiếp theo trong việc lobby thương mại của Nhật diễn ra sau khi Hoa Kỳ thông qua đạo luật thương mại năm 1975 theo đó Nhật Bản cũng như các bạn hàng khác của Hoa Kỳ phải hoạt động trong một môi trường chính sách thương mại phức tạp hơn trước nhiều. Người Nhật tăng cường hơn nữa việc thuê các chuyên gia thương mại Hoa Kỳ đại diện cho phía Nhật trong những cuộc tranh cãi thương mại. Một trong những người đó là Harold Malmgren, phó đại diện thương mại dưới thời Tổng thống Ford và cũng là một trong những người soạn thảo đạo luật thương mại. Malmgren đã thành công trong việc ngăn chặn áp đặt hạn ngạch đối với tivi của Nhật bản vào năm 1978 và nhận được 300.000$ cho ba tháng làm việc cho vụ này.

 

Nhìn chung, hoạt động lobby của Nhật Bản tại Hoa Kỳ rất sâu rộng và điều này phản ánh lợi ích to lớn của nước này trong việc giữ quan hệ tốt đẹp với đồng minh quan trọng nhất của Nhật Bản từ sau chiến tranh thế giới thứ hai.

 

Ixrael

 

Trong lúc Hoa Kỳ đang sa lầy trong cuộc chiến tranh Irắc, tháng 3 năm 2006, hai giao sư về quan hệ quốc tế nổi tiếng, John Mearsheimer của Đại học Chicago và Stephen Walt của Đại học Harvard đã viết một bài nghiên cứu gây nên sự chú ý rộng rãi và tranh luận gay gắt trong giới học giả Hoa Kỳ về những người vận động hành lang Ixrael tại Quốc hội nước này.

 

Theo lập luận của hai giáo sư này, chính sách Trung Đông của chính phủ Hoa Kỳ không dựa trên lợi ích quốc gia của nước này mà chủ yếu dựa trên mối quan hệ giữa Hoa Kỳ và Ixrael. Chính phủ Hoa Kỳ đã đặt lợi ích của Ixrael lên trên lợi ích quốc gia của mình trong việc hoạch định chính sách đối với Trung Đông. Hoạt động của các nhóm lobby Ixrael đã làm chệch hướng chính sách đối ngoại của Hoa Kỳ đối với khu vực. Sự ủng hộ mạnh mẽ về mọi mặt của Hoa Kỳ đối với Ixrael chỉ có thể giải thích được nếu nước này có giá trị chiến lược cao hoặc cần sự ủng hộ về đạo lý quan trọng từ Hoa Kỳ. Tuy nhiên, qua phân tích của các tác giả hai lý do này không có sức thuyết phục khi điểm lại chính sách của Hoa Kỳ đối với Ixrael cũng như đối với khu vực Trung Đông. Về mặt chiến lược, nếu Ixrael có thể là một đồng minh quan trọng của Hoa Kỳ trong thời kỳ chiến tranh lạnh thì từ sau khi chiến tranh lạnh kết thúc, nhất là từ khi Hoa Kỳ tiến hành cuộc chiến chống khủng bố trên toàn cầu thì việc coi nước này là đồng minh chiến lược quan trọng nhất của Hoa Kỳ vừa thổi phồng khả năng của Ixrael vừa bỏ qua những khó khăn mà chính sách của Ixrael gây ra cho chiến lược chung của Hoa Kỳ. Về mặt đạo lý, việc ủng hộ Ixrael chống lại các nước Arập cũng không có cơ sở vững chắc vì bản thân Ixrael cũng có những hoạt động mang tính khủng bố đối với Palestin cũng như các nước Arập láng giềng.

 

Từ những phân tích nêu trên, hai tác giả kết luận lý do chủ yếu của sự ủng hộ của Hoa Kỳ đối với Ixrael trong suốt thời gian từ sau chiến tranh thế giới thứ hai đến nay là do thế lực của những người lobby Ixrael. Nếu không có sự lobby này, chắc chắn quan hệ giữa hai nước không thể gần gũi và gắn bó như hiện nay.

 

Vậy những người lobby Ixrael là ai. Theo hai tác giả, đó là một khái niệm để chỉ một liên minh lỏng lẻo giữa các cá nhân và tổ chức hoạt động tích cực để xây dựng chính sách đối ngoại của Hoa Kỳ theo hướng thân Ixrael. Đây không phải là một tổ chức đồng nhất hoạt động dưới sự lãnh đạo thống nhất từ trung ương đến địa phương. Nòng cốt của lực lượng lobby Ixrael là Ủy ban quan hệ công cộng Ixrael- Hoa Kỳ (AIPAC) một tổ chức rất có thế lực và nổi tiếng ở Hoa Kỳ. Năm 1997, tạp chí Fortune đã làm một cuộc điều tra trong đó họ đề nghị các nghị sĩ và trợ lý của họ cho biết những tổ chức lobby mạnh nhất ở Washington. AIPAC được xếp thứ hai sau Hiệp hội những người nghỉ hưu Hoa Kỳ (AARP) nhưng đứng trên những tổ chức lobby nổi tiếng như Liên đoàn Lao động Hoa Kỳ (AFL-CIO) và Hiệp hội những người sử dụng súng Hoa Kỳ.

 

Hệ thống quyền lực chính trị Hoa Kỳ mang tính phân quyền rõ nét và do vậy có nhiều cách để có thể gây ảnh hưởng đến quá trình hoạch định chính sách của nước này. Do đó, các nhóm lợi ích có thể tác động đến chính sách bằng nhiều phương thức khác nhau như lobby các nghị sĩ hay các quan chức trong chính phủ, đóng góp vào các chiến dịch bầu cử, bỏ phiếu và tác động đến dư luận. Sức mạnh của những người vận động Do thái nằm ở chỗ họ biết cách và có khả năng chơi trò chơi chính trị của các nhóm lợi ích và họ đã thành công trong cuộc chơi này.